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互聯網信息內容監管約談工具研究

2019-04-08 15:23:07    編輯:曾若晨    新聞熱線:0791-86847179

  摘要:當代中國“互聯網+”時代下,信息內容監管漸趨成為網絡監管的核心議題。在互聯網規制工具箱中,行政約談逐步獲得青睞,并成為各級網信辦開展互聯網信息內容監管的重要工具,一方面,約談工具在制度設計上部分體現出“回應性規制”的規制理念,另一方面,監管實踐對于約談工具的執法偏好,更多是“規制空間”碎片化、執法資源匱乏等諸多本土機理作用結果,尤其在平臺責任日益得到強調的當下,監管機構往往傾向于通過約談模式實現規制訊息的傳遞,將公法監管任務從政府轉移至市場化的互聯網平臺。約談工具在監管實踐中體現出諸多局限與不足,今后需要妥善處理好三組關系,并加強與事中事后監管、組織機構改革之間的協同機制建設。

  關鍵詞:行政約談;信息內容監管;規制空間;回應性規制;平臺責任;

一、問題的提出

  目前,隨著移動互聯網的發展以及新型社交媒體的涌現,網絡輿情動員能力急劇攀升,產業層面的信息化推進與意識形態領域的信息內容管理開始分軌運作,[1]信息內容監管日漸成為當代中國互聯網規制的重要議題。從組織法的角度,為適應信息內容監管的組織機構需求,2014年8月,國務院發布《關于授權國家互聯網信息辦公室負責互聯網信息內容管理工作的通知》 (國辦【2014】33號),授權新組建的國家互聯網信息辦公室(以下簡稱為“國家網信辦”)負責全國互聯網信息內容管理工作,并負責具體的監督執法。并且,進一步從中央至地方建立了相應的地方網信辦組織機構,通過傳統的屬地管理架構模式,去執法涉及地方的信息內容監管事項。[2]而從行為法的角度,中央-地方各級網信辦的信息內容執法實踐中,主要的法定監管執法措施是對責任主體網站進行約談、責令限期整頓,并進行警告或者罰款,對違法情節嚴重的網站則采取吊銷許可證、關閉網站等懲戒機制。單純從規則形式上而言,互聯網信息內容監管工具箱的序列結構設計,似乎符合回應性規制(responsive regulation)范式下強制效力逐步遞增的“規制金字塔” (regulatory pyramid)模型,[3]實踐中基于種種外部制約因素,行政約談工具得到了互聯網監管機構的極大青睞,2014年4月28日,國家網信辦頒布的《互聯網新聞信息服務單位約談規定》,確立了互聯網信息內容監管執法的約談機制,行政約談機制隨后被《網絡安全法》第56條正式吸納。約談機制自確立之日起,從中央-地方各級網信系統的運用頻次與波及范圍來看,其在互聯網信息內容監管執法領域發揮了極為重要的規制功能。[4]

  近年來,行政約談在中國規制型國家建構過程中得到廣泛運用,不僅應用于稅收、價格監管等諸多經濟性規制領域,在食品安全、環境保護等社會性規制領域中,也發揮了頗為關鍵的功能。[5]作為一種帶有“軟法”色彩的規制執法工具,行政約談盡管在法律性質上存在分歧,學理上一直存在行政指導、[6]行政處罰乃至行政契約[7]等行為屬性的爭議,但不糾結于法解釋學意義上約談行為的性質探討,僅就互聯網信息內容監管的執法實踐,卻不難發現各級網信辦作為執法主體,監管執法手段較為單一,日常監管中約談工具的應用頻率遠遠超過其他處罰機制。可以說,約談模式不僅是互聯網信息內容監管工具箱中較為倚仗的執法武器,也是促成互聯網信息服務主體規制遵從(regulatory compliance)的主要手段。因此,本文的邏輯脈絡與重心將從“回應性規制”等西方監管理論出發,透過信息內容監管領域約談工具的制度設計,去解析互聯網信息內容監管約談工具選擇偏好背后的本土原因,概言之,一是,“規制空間”碎片化的組織環境,影響了行政機關對于約談工具的選擇余地;二是,在強調平臺責任的互聯網時代下,約談工具能夠以較小行政成本,起到公共執法義務的轉移功能與界定平臺義務邊界的目的。當然,這種約談模式在監管實踐中也帶來諸多局限與挑戰,互聯網信息內容監管領域的約談制度改革,今后應當妥善處理三組關系,并加強相關協同機制的配套建設。

二、帶有“回應性規制”外觀的互聯網約談工具設計

  制度譜系上來看,當代中國規制實踐中的約談工具與回應性規制模式之間,存在極強的譜系親和性,“回應性規制”作為政府規制理論的一個經典范式。[8]其重要的貢獻便是提煉出“執法金字塔” (enforcementpyramid)這一理論模型,按照“執法金字塔”的模式設計,行政機構在充斥各類執法工具的規制工具箱中,應當依循“執法金字塔”自下而上的邏輯次序拾級而上,首先,應選擇金字塔底部強制力色彩最弱的勸服機制(persuasion),只有該機制效果失靈時才依次逐級上升,不斷提高執法工具的威懾效力。按照執法金字塔的立體模式設計,這些威懾效力逐級上升的監管工具依次為:勸服(persuasion)—警示(warning letter)—民事懲罰(civil penalty)—刑事懲罰(criminal penalty)—暫停許可(licensesuspension)—吊銷許可(licenserevocation)。[3]勸服機制優先(persuasion first)可以視為回應性規制理論的重要核心原則,通過勸導模式來實現規制遵從的重要動因在于,相比于“執法金字塔”上部的威懾懲戒機制,勸導說服模式的執法成本相對更低,能夠節省大量的組織資源與行政資源,并能夠化繁為簡,降低監管規則的繁文縟節,由此削弱被監管市場主體的抵觸意識。[3]近年來我國政府規制實踐中,逐步建立的約談、信用規制與聯合懲戒等創新性監管手段,某種程度上也映射出“回應性規制”的治理邏輯。[11]尤其就互聯網信息內容規制而言,監管執法力量與被監管市場主體數量之間對比極為懸殊,一張執法證對應幾萬家備案網站的執法管理工作,網信系統自身執法資源相對較為匱乏,1而更傾向于首先采取約談等成本較低的監管工具來滿足治理需要,只有約談無效才會繼續考慮行政處罰等正式化的懲戒工具。

  因此,從行政約談的法律后果設計上,類似于回應性規制理論下的“規制金字塔”模型,在互聯網信息內容監管領域,約談機制作為金字塔最底端的執法裝置,是升級通向更高懲戒措施的前置通道,如果在約談階段能夠實現規制合規目的,則可避免后續正式化的處罰后果,否則執法懲戒手段將逐級遞增趨向嚴苛。譬如《互聯網新聞信息服務單位約談規定》第7條規定:“國家互聯網信息辦公室、地方互聯網信息辦公室應當加強對互聯網新聞信息服務單位的監督檢查,并對其整改情況進行綜合評估,綜合評估可以委托第三方開展。互聯網新聞信息服務單位未按要求整改,或經綜合評估未達到整改要求的,將依照《互聯網信息服務管理辦法》、《互聯網新聞信息服務管理規定》的有關規定給予警告、罰款、責令停業整頓、吊銷許可證等處罰;互聯網新聞信息服務單位被多次約談仍然存在違法行為的,依法從重處罰”。

  值得注意的是,互聯網信息內容監管中作為信用規制手段的“黑名單”制度與約談工具也逐步融合運用。譬如,國家網信辦在執法實踐中會定期公布違法違規網站“黑名單”,并將行政約談與信用規制手段在制度設計上進行有機結合,通過信用規制手段實現對于被監管方的重點錨定。[12]《互聯網新聞信息服務單位約談規定》第8條規定:“國家互聯網信息辦公室、地方互聯網信息辦公室可將與互聯網新聞信息服務單位的約談情況向社會公開。約談情況記入互聯網新聞信息服務單位日常考核和年檢檔案”。《互聯網新聞信息管理規定》 (國信辦第1號令)第21條第1款進一步規定:“國家和地方互聯網信息辦公室應當建立互聯網新聞信息服務網絡信用檔案,建立失信黑名單制度和約談制度”。從回應性規制的視角觀察,約談+信用規制的模式通過對被監管方的信息記錄,從而“事后根據被監管者生產經營記錄和守法記錄來重點圈定被監管者,在日常監管活動中有所側重錨定,針對性地對特定被監管者進行監管力量的傾斜”。[13]在監管執法資源較為有限的背景下,各級網信系統通過約談+信用規制的回應性規制模式,理論上的確可以以較低的執法成本促進規制合規之目的。但就現狀而言,行政約談的監管模式更多是一種粗放式的執法過程,其與失信黑名單、信用檔案等信用規制模式的回應式組合裝置,在互聯網信息內容的執法實踐中仍處于探索階段,2尚未生成精巧的規制框架,也并未發揮足夠有效的規制效能。

三、互聯網約談工具適用偏好的本土原理及實踐局限

  如上文所述,互聯網信息內容監管領域的約談工具,盡管在制度設計上帶有“執法金字塔”的外觀痕跡,但實踐運轉中遠未發揮“回應性規制”的功能效果,可以說,約談工具在互聯網信息內容監管領域的適用偏好與運轉特征,背后反映了極具中國特色的制度原理。規制空間“碎片化”、執法資源欠缺以及執法責任的平臺化趨勢等諸多本土因素的疊加,影響了互聯網信息內容監管機構在執法實踐中的工具選擇偏好。與此同時,這些客觀因素的制約,也使得約談工具在互聯網監管實踐中體現出一定的局限性與不足。

  (一)“規制空間”碎片化對約談工具的選取影響

  監管機構的過度碎片化特征,可以視為當代中國諸多政府規制領域的通病,[14]這種監管碎片化模式在互聯網規制,尤其是信息內容監管領域體現的極為明顯,互聯網信息內容的監管職能長久以來分散于中宣部、網信辦、公安、廣電、文化、工信等諸多部委,日常監管實踐中機構協調成本較高,往往難以形成執法合力。[15]按照“規制空間” (regulatoryspace)理論來解釋,[16]“規制空間”內行政權威的碎片化格局,亦即規制權力分散于不同監管機構之間的客觀事實,極大增加了政府監管的組織協調成本,這往往導致單個監管機構無法完全按照自主意愿,從而依循“規制金字塔”的設計模式來依次提升執法制裁的嚴厲程度,就此,監管機構規制能力的客觀局限給執法風格與工具選擇造成了潛在影響,[17]規制實踐中這往往導致監管機構基于成本考量,被迫更愿意采用約談等更為柔性的規制工具,而盡可能規避正式化的處罰制裁機制。

  “規制空間”碎片化給信息內容監管實踐帶來的消極影響,較為典型例子便是通管部門與網信部門之間的執法割裂現象,信息內容監管中最為嚴厲的關閉網站措施,需要借助各省通訊管理局才能實施,地方各級網信辦并無此項執法權限,通訊管理局隸屬于工業與信息化部的下轄系統,監管執法需要在兩個行政系統之間進行協調磋商。然而網信部門與通管部門作為不同的系統分支,基于依法行政的指標考核,[18]兩個行政系統對于行政程序與證據規則等具體問題通常存在不同解釋,譬如《互聯網信息內容管理行政執法程序規定》出臺之前,各類處罰措施是否需要經過責令整改以及吊銷許可、關閉網站是否適用聽證程序等問題,各地網信辦與通管局便存在不同理解,這往往導致處罰程序極為繁瑣冗長,也影響了互聯網信息內容的監管效率。另外就證據規則方面,涉及協調下架關于暴力恐怖、淫穢色情類型的APP時,通信管理局要求地方網信辦提供涉及有害信息的界面截圖作為證據材料,這種嚴苛證據要求在實踐中也超出了網信部門的執法能力。可以說,諸多監管機構“規制空間”的割裂罅隙,以及對于法律程序的不同解釋帶來了極大的行政協調成本,客觀上導致監管機構難以依循執法金字塔體系而有效提升執法措施,更無法及時采取經濟處罰、吊銷許可以及關閉網站等正式化的制裁機制,迫使各級網信辦等監管機構基于便捷考慮,更為依賴行政約談等金字塔底部的執法手段,這不僅影響了約談的拘束效果,也誘發了某些互聯網信息服務單位規避監管的現象。2017年6月,國家網信辦頒布的《互聯網信息內容管理行政執法程序規定》第42條規定:“互聯網信息服務提供者違反相關法律法規規章,需由電信主管部門關閉網站、吊銷互聯網信息服務增值電信業務經營許可證或者取消備案的,轉電信主管部門處理”。這一條款鮮明體現了當前執法機構的割裂特征,盡管2018年最新一輪黨和國家機構改革中,對于中央網信辦的職責進行了擴充優化,但各省層面設置的“通信管理局管理體制、主要職責、人員編制維持不變”,這也意味著圍繞互聯網信息內容監管執法事項,地方層面不同監管機構之間形成的“規制空間”,以及引發的執法工具割裂現象將會持續存在,約談工具在地方網信辦的監管執法中依然將被迫發揮關鍵功能,較難按照“回應型規制”模式逐級加碼上升。

  值得一提的是,2017年6月,《互聯網信息內容管理行政執法程序規定》的出臺澄清了諸多程序性議題,但該執法程序規定在整體框架上仍然照搬了傳統執法程序模式,并沒有充分考慮作為部門行政法的互聯網信息內容監管領域的程序特殊性,[19]監管執法的合法性與信息內容控制的時效性之間的制度張力依然難以愈合,這也可能導致今后日常監管實踐中,網信系統在執法過程中對于規制工具的選取更加體現出特定的偏好性,由于嚴格行政程序的束縛與較高的組織協調成本,經濟處罰、3關閉網站等正式的行政處罰機制往往備而不用,4行政約談等非正式機制由于迅捷靈活、成本低廉且法定化拘束較低,反而在執法實踐中發揮了重要功用,從而導致“以談代罰”現象屢見不鮮。[20]各級網信部門往往只有在專項整治為藍本的“運動式治理”時期下,才能夠整合“碎片化”的行政權威,[21]調動集中各類組織資源,聯合通管、文化、廣電等其他相關監管部門,有效且迅速地對嚴重違法行為做出關閉網站等“執法金字塔”頂部的處罰措施。就此,按照“規制金字塔”的模型設計,各類監管工具應該是自下而上、強制力逐級遞增的回應連續體,但由于不同監管機構之間的規制空間“碎片化”現象,致使監管機構之間的協調成本較高,日常監管模式下只能過于依賴“軟法”色彩濃郁的約談機制,而在專項治理模式下由于缺乏法定裁量拘束,[22]往往傾向于徑直采取關閉網站等過于嚴苛的處罰措施,缺少經濟處罰等中間形態的過渡階段,這導致互聯網信息內容監管實踐中,“執法金字塔”呈現出一種兩頭沉重、中間薄弱的畸形狀態,而無法體現出“回應性規制”的政策特征。

  (二)監管義務平臺化趨勢對于約談工具的需求

  除了規制空間“碎片化”的客觀束縛之外,互聯網信息內容監管義務的平臺化趨勢,也迫切需要約談工具去發揮公共執法與平臺責任之間的媒介溝通功能。眾所周知,平臺責任日益成為網絡時代背景下的熱議主題,[23]對于互聯網平臺責任的解析,學界從公法與私法的多重角度已有諸多研究討論,[24]尤其從政府規制角度切入,平臺責任的背后更涉及到合作規制、自我規制等諸多規制理論框架。[25]與一般性商業交易網絡平臺相比,對于帶有“新聞輿論與社會動員”性質的互聯網媒體社交平臺,由于行政機關執法資源與信息內容數量之間的嚴重不對稱,網信系統更多是通過強調平臺責任的方式,將不良信息內容審查篩選的公法任務轉移至市場主體性質的互聯網平臺之上,相關學者借用“政企發包”概念來解釋監管機構將信息內容治理責任轉移給平臺的發包模式,[26]另有學者將這種帶有公法屬性的平臺責任稱之為“行政法上的第三方義務”,并認為“第三方義務制度逐漸融入到國家的規制體系中,私人主體被行政機關強迫從事違法行為的發現與阻止工作,成為規制執行中的重要策略之一”。[27]亦有學者認為互聯網平臺的公法審查義務存在負擔過重、違法判定困難等諸多困境,應當將平臺的公法義務嚴格限定為技術性審查。[28]不論如何,互聯網信息內容執法任務的這種平臺責任化趨勢,《網絡安全法》第47條有明文依據,并在近期互聯網信息內容監管政策中體現的越發明顯。

  這種平臺責任化的監管政策模式,集中反映在國家網信辦近期出臺的涉及論壇社區、微博客等媒體社交類平臺的規范性文件中。平臺責任化的監管模式使得作為商業性質的互聯網平臺獲得某種公法層面的執法權限,這也意味著傳統意義上的公私分野不再涇渭分明。[29]這類政策條款典型譬如《互聯網用戶公眾賬號信息服務管理規定》第13條:“互聯網用戶公眾賬號信息服務提供者應當對違反法律法規、服務協議和平臺公約的互聯網用戶公眾賬號,依法依約采取警示整改、限制功能、暫停更新、關閉賬號等處置措施,保存有關記錄,并向有關主管部門報告。互聯網用戶公眾賬號信息服務提供者應當建立黑名單管理制度,對違法違約情節嚴重的公眾賬號及注冊主體納入黑名單,視情采取關閉賬號、禁止重新注冊等措施,保存有關記錄,并向有關主管部門報告”。類似的審查義務條款在《互聯網論壇社區服務管理規定》、《微博客信息服務管理規定》等規范性文件中均有相應體現,可以說,上述政策條款均是通過公共執法平臺化的轉移方式,對互聯網平臺的監管審查義務設定了法定要求。

  然而,由于互聯網信息內容合法性判斷帶有較高程度的泛政治化色彩,現有的“九不準”或“十不準”規則較為寬泛,實踐中賦予了監管機構較大的裁量判斷空間,對于這一類型互聯網平臺責任的邊界以及“第三方義務”的履行判斷,法律形式上呈現出高度不確定性。因此網信系統的監管執法實踐中,往往需要借助行政約談的形式來劃定平臺履責與否,通過個案磋商方式來確定作為私主體的互聯網平臺在信息內容監管中的篩查義務。約談機制此時扮演了公法監管任務從政府到市場的轉移調適角色,在缺乏足夠清晰法律責任的背景下,帶有“軟法”色彩的約談機制通過規制訊息的傳遞,實踐中能為互聯網平臺提供一個大致的責任風險提示以及義務邊界要求。除此之外,約談機制的另一動因則在于,盡管各類法律法規設定了平臺的審查義務,但是商業平臺主體基于運營成本的考慮,往往缺乏充分的激勵機制對信息內容的自我審查投入過高資源,約談機制作為一類柔性執法手段則可發揮警示與勸誡功能,督促處于日常怠惰狀態的平臺審查義務得以及時履行。此時監管機構通過約談工具去激勵平臺自我規制,使得“執法金字塔”體系更加三維立體化,并呈現出回應性規制的進階版本——“精明規制” (smart regulation)的外觀雛形。[30]這種約談形式與功能已然體現在立法與實踐中,典型規范譬如《互聯網跟帖評論服務管理規定》第11條規定:“跟帖評論服務提供者信息安全管理責任落實不到位,存在較大安全風險或者發生安全事件的,國家和省、自治區、直轄市互聯網信息辦公室應當及時約談;跟帖管理服務提供者應當按照要求采取措施,進行整改,消除隱患。”

  尤其近年來,在涉及信息內容的互聯網平臺監管實踐中,約談工具得到越發頻繁的運用。2018年1月27日,國家網信辦指導北京市網信辦針對新浪微博對用戶發布違法違規信息未盡到審查義務,持續傳播炒作導向錯誤、低俗色情、民族歧視等違法違規有害信息的嚴重問題約談企業負責人,責令其自查自糾,全面整改。2018年1月31日,國家網信辦指導廣東省網信辦針對UC頭條持續傳播炒作導向錯誤、低俗色情信息等問題,約談該企業負責人,責令立即停止違法違規行為,全面清理網上違法違規信息,健全信息內容管理長效機制。可以說,基于互聯網信息內容監管本身附帶的獨有特征,在法律責任不夠明晰的背景下,行政約談工具針對互聯網平臺起到了合規邊界的信息傳遞功能,并且限于行政執法資源的限制與互聯網世界的海量信息特點,公共執法任務的平臺轉移機制也適應了現實監管的需要。當然在監管實踐中,這種約談模式也帶有諸多局限,尤其是約談機制本身的不透明特征,使得行政約談激發的公共執法義務平臺化轉移過程,通常缺乏明晰的規則判斷標準,個案磋商式的約談也難以對平臺責任邊界形成持久且法定化的框定,實踐中反而容易引發寒蟬效應,導致平臺企業為了規避經營風險,而超越法定限度額外拔高信息內容的自我審查標準,從而有可能會破壞監管控制與表達自由之間的價值平衡。[31]

四、互聯網約談機制改革的三組關系及協同機制

  本文借助政府規制視角,解讀了圍繞互聯網信息內容監管所開展的行政約談實踐。可以說,“回應性規制”等西方規制理論,盡管能夠部分解釋約談模式的裝置設計,但中國式約談機制的背后,更蘊含了西方理論解釋能力范疇之外的復雜機理。當代中國監管機構的組織設計與歷史遺留所形塑的“規制空間”,深刻影響了規制實踐中執法工具的選擇余地。另外,基于執法資源稀缺、信息內容合法性判斷較為晦澀的特定背景,信息內容的監管執法日益平臺化,約談工具在監管實踐中發揮了公法監管義務的轉移調試功能,監管機構需要借助行政約談為平臺厘定一個大致的“第三方義務”邊界。這些客觀因素的疊加使得約談成為規制工具箱中極為倚仗的武器,但同時實踐中也引發諸多局限與難題,互聯網信息內容約談工具的下一步改革,需要處理好三組關系,并加強在兩個領域的協同機制建設。

  (一)約談工具改革亟待處理的三組關系

  1.約談工具合法性與靈活性之間的關系

  互聯網信息內容約談機制的當下改革,首先應當處理好合法性與靈活性之間的關系。作為一類具有較高靈活性特征的監管工具,約談機制在實踐中以較低成本得到監管機構的青睞,但其也帶有程序主義不足、透明公開程度較低、法定化色彩較弱的弊端,約談工具應在約談程序、公開事項、法律效果上提升自身法治化因素,擺脫約談工具在基層監管實踐中過于明顯的權宜主義外觀。當然,這并不意味著約談工具完全丟棄靈活性的特點,作為“執法金字塔”底部的約談模式,必然與金字塔頂端的懲戒機制存在法定化差異,約談機制改革需要合理處理保留工具靈活性與提升合法性之間的辯證關系。

  2.國家監管與平臺治理之間的關系

  基于國家安全、意識形態安全等因素考慮,國家加強對互聯網信息內容監管的正當性毋庸置疑。但與此同時,中國互聯網信息內容監管機制的背后也涉及憲法權利中的表達自由等議題,[32]尤其是互聯網平臺對于信息內容的管控,其作為“私人規制”類型的執法機制,同樣面臨合法性、合憲性控制的困境。[33]約談工具在當下扮演了公共執法任務從國家轉移至市場化平臺的調適角色,但個案化的約談工具實踐中并沒有充分厘清平臺管控的邊界,使得平臺化的信息內容治理時而管控不足,無法滿足國家監管需要,時而又苛刻過當,從而對表達自由構成侵害。因此,現有約談機制尚不足以實現信息內容國家監管與平臺治理之間的平衡,應當進一步明確平臺治理的執法邊界,并輔之以其他裝置來緩解約談機制帶來的消極效應。

  3.約談工具與其他懲戒機制之間的關系

  按照“回應性規制”的理論模型,約談工具作為“執法金字塔”最底部的執法手段被優先選用,但當約談手段無法實現規制合規目標時,也需要按照“執法金字塔”設計,及時采取更具制裁效果的懲戒機制,而不應完全依賴于約談工具。這意味著互聯網信息內容監管實踐中,需要合理平衡約談工具與其他懲戒機制之間的關系,一方面,約談工具作為一種成本較低、對抗較弱且更為柔性的執法手段應當優先適用,并充分發揮其規制效果;另一方面,當約談手段失靈,無法實現對于互聯網信息內容的預期監管目標時,也應及時采取行政處罰、吊銷許可甚至關閉網站等更為嚴厲的制裁懲戒機制,既要充分發揮約談工具的制度功效,也要防止以約談替代處罰的不良現象,并加強約談工具與其他懲戒機制之間的制度銜接,使得“執法金字塔”設計能夠依序順暢運行。

  (二)約談工具的改革協同機制建設

  1.約談工具要與事中事后監管改革相匹配

  互聯網信息內容監管實踐中,在立法與政策層面,約談與黑名單制度、信用規制模式之間的制度聯接開始呈現出回應性規制的外觀雛形,但尚處于較低的培育階段。今后應當結合當下進行的事中事后監管改革,大力提升信用規制與約談工具的嵌合水準,強化部門監管數據的信息共享能力,提高約談機制作為治理工具的技術含金量,通過一系列約談組合裝置設計與政策試驗,以更低的監管成本有效取代傳統的許可與處罰手段,并形成對互聯網市場主體的規制遵從效應。就此而言,通過約談組合機制而意圖建立的回應性規制體系,與當前事中事后監管改革方向是匹配一致的。

  2.通過機構改革破解規制空間“碎片化”格局

  本輪黨和國家機構改革對于網信系統的組織架構有所觸及,但仍無法滿足監管實踐需求,碎片化的割裂格局依然存在。今后需要通過進一步的機構組織改革,探索建立以各級網信辦為核心的垂直執法體系,將各地通管局等機構的監管處罰權限統一劃歸至網信系統,理順不同監管機構之間的協調關系,推動建立正式化的部門協調聯席會議,統一不同監管機構的執法尺度與裁量標準,進一步減少互聯網信息內容監管領域內“運動式治理”的使用頻率,通過回應型網絡規制模式,[34]削弱規制空間“碎片化”現象給“執法金字塔”模式帶來的負面影響,最終在互聯網信息內容監管領域內確立以約談工具為底板,懲戒效果依序遞增的回應性規制體系。

  注釋:

  【1】這種執法困境尤其體現在地方網信系統上,由于執法授權并未向地市級網信辦有效延伸,這導致地方網信系統的組織體系建設始終舉步維艱,地方網信辦機構級別、人員編制不夠明確,基層網信系統的執法主體法律地位亦不夠明晰,這給互聯網信息內容監管的基層執法帶來諸多不便。

  【2】信用規制機制自身面臨諸多困境,一是互聯網信息服務主體的跨區域性,導致以“屬地管理”為藍本的地方網信系統難以有效開展信用規制手段;二是基層執法機構往往并不具備精準化的信息數據處理能力,不同行政機關之間的組織藩籬,跨部門信息共享能力的低下,諸多因素疊加均削弱了信息規制的治理效果。

  【3】各地實踐調研中發現,盡管地方網信辦具有罰款權限,但部分地區基于各種歷史原因以及與省財政部門的溝通問題,在互聯網信息內容執法過程中存在回避使用此類經濟罰款權力的現象。僅有福建省作為個別特例,福建省網信辦在全國范圍內首設了“互聯網新聞信息服務管理”行政處罰罰款專項賬戶,確立了經濟懲罰機制,這在其他省份較為少見。

  【4】由于互聯網信息內容監管領域的特殊性,網絡執法行為中調查取證、處罰告知、文書送達等行政程序難以達成其他普通監管領域的程序標準,這種執法程序上的潛在瑕疵,使得網絡執法行為存在較高程度上的被提起復議或訴訟的潛在風險。

  參考文獻:

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  來源:《中國行政管理》2019年第2期

  來源:(中國法學網)
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